Nieuwe EU-grenswacht: dekmantel voor loze beloftes?

Scriptie

Om het hoofd te bieden aan de vluchtelingencrisis jaagde de Europese Unie afgelopen voorjaar in ijltempo een verordening door haar cenakels om een nieuw en robuuster grensbewakingsagentschap op te zetten, het zogenaamde Frontex+. Evelien Wauters wijdde er haar masterscriptie aan. Na grondige analyse concludeerde ze dat bij het nieuwe Frontex de nadruk ligt op een strenger grensbeleid en dat het voorstel amper of geen oplossing biedt voor de migranten zelf. 

Europa wordt geconfronteerd met de grootste vluchtelingencrisis uit haar geschiedenis. Niet alleen de aantallen bemoeilijken de situatie, maar ook de gemengde samenstelling van de migratiestromen. De migranten worden gedreven door uiteenlopende drijfveren maar gebruiken dezelfde migratiekanalen. Het stelt de solidariteit tussen de lidstaten zwaar op de proef en plaatst de EU en haar agentschap voor een zware uitdaging.

Wat is de rol van het voormalige en nieuwe Frontex (de zgn. European Border and Coast Guard of EBCG) hierin en welke impact heeft het op de mensenrechten van migranten?

Frontex werd in het leven geroepen om de controle van de Europese buitengrenzen te ondersteunen. De focus bij de oprichting lag op de coördinatie tussen de verschillende, voornamelijk nationale, controlerende instanties. Maar al van bij de start werd Frontex ingehaald door de realiteit. Opeenvolgende noodsituaties verplichtten Frontex zijn takenpakket, eerst in feite en vervolgens in rechte, uit te breiden. Zodat het grensbewakingsagentschap al snel operaties te land, ter zee en in de lucht zou gaan coördineren, brandjes blussen, assisteren bij het terugkeerbeleid en ter hulp worden geroepen om de ‘hotspots’ (nvdr. eerstelijnsposten verantwoordelijk voor het identificeren, registreren en afnemen van vingerafdrukken in havensteden en op eilanden aan de buitengrenzen van de EU) in Griekenland en Italië in belangrijke mate mee te beheren.

Pijnpunten

Na jarenlange druk werd de werking van Frontex in 2011 bijgesteld met een ‘Fundamental Rights Officer’ en het ‘Consultative Forum’ met de bedoeling de mensenrechten van migranten op de agenda te plaatsen. Maar het bleef mangelen aan structurele verankering, met als achillespees de responsabilisering bij eventuele inbreuken op de mensenrechten van migranten.

Het is zeer moeilijk voor een migrant om een forum te vinden waarbij hij herstel kan bekomen voor de schending van zijn fundamentele rechten.

Door een gebrek aan transparantie in de werking van Frontex was en is het niet altijd evident een verantwoordelijke aan te wijzen. Bovendien is het zeer moeilijk voor een migrant om een forum te vinden waarbij hij herstel kan bekomen voor de schending van zijn fundamentele rechten.

Eind 2015 werd dan het EBCG-voorstel geïnitieerd om een antwoord te bieden op de herhaaldelijk aangekaarte pijnpunten. Het voorstel ambieerde onder andere de solidariteitskwestie tussen de verschillende lidstaten aan te pakken door de rol van het Agentschap te versterken en los te maken van het louter statelijke redeneren. Met als ultieme remedie, de mogelijkheid tot het opleggen van bepaalde maatregelen, naast een EU-geleide grensbewaking, aan onwillige of tekortschietende lidstaten om de vluchtelingenstroom te kanaliseren. In geval van hardleerse lidstaten kunnen de buurlanden van de Schengenzone het heft in eigen handen nemen en grenscontroles invoeren.

Hotspots

Het voorstel lijkt belangrijke lessen uit het verleden te vergeten. De sleutel van het “solidariteitsplan” wordt in belangrijke mate gelegd bij een efficiënt terugkeerbeleid in combinatie met de “hotspots”. Al lijkt de aangekondigde centralisering van gezag de onderhandelingen, gestuurd door soevereiniteitsdenken, niet te hebben overleefd.

Zo blijft ook in de nieuwe verordening het opnemen van vluchtelingen vanuit de “hotspots” de facto gebaseerd op vrijwilligheid. Maar zonder toegang tot de nationale asielprocedures kunnen de kandidaat-vluchtelingen nergens heen en valt het plan vroeg of laat in duigen.

Er is een onzeker engagement tot meer transparantie en ook de afbakening van verantwoordelijkheden tussen het EBCG en de lidstaten is ontoereikend, nochtans een noodzaak voor het implementeren van een afdoend responsabiliseringsbeleid. Het risico op een verdere versnippering van de verantwoordelijkheden wordt in het nieuwe Frontex alleen maar vergroot met bijkomende druk op de mensenrechten als gevolg.

Hogere menselijke tol

Positief is dat het voorstel voorziet in de oprichting van een klachtenmechanisme. Al is voor de goede werking van dergelijk mechanisme een onafhankelijke structuur nodig die waakt over de onpartijdige bescherming van de mensenrechten. Daarvan is geen sprake in de verordening. De behandeling van de klachten ligt in handen van de Uitvoerende Directeur van het Agentschap. Gelet op de aanzienlijke uitbreiding van Frontex’ takenpakket is het mechanisme in zijn huidige vorm bijgevolg eerder een doekje voor het bloeden.

De gegronde vrees bestaat dat de alternatieve migratieroutes en het creatief vermijden van de autoriteiten aan belang zullen winnen. Met alle gevolgen vandien…

Los van de opmerkingen bij de technische finesses van het voorstel, is er nood aan het volledig omgooien van de structuur en dynamiek van het EU-grensbewakingsagentschap.

Het voorstel vormde de uitgelezen kans om met een propere lei te beginnen. De huidige verordening is een gemiste kans. Een kans om af te stappen van het gebruik van verwijzingen naar mensenrechten als een “legitimiserende dekmantel” voor een strenger grensbeleid. Een kans tot echt engagement door te voorzien in een sterk mensenrechtenorgaan met een allesomvattend mandaat en een volwaardig toezichtsmechanisme. Een kans om niet alle druk te leggen bij de meest zuidelijk gelegen lidstaten en te voorzien in een werkelijk solidair systeem.

Doordat het nieuwe Frontex, maar ook de plannen voor de hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS), de mogelijkheden tot legale migratie niet bevorderen en secundaire stromen penaliseren, bestaat een gegronde vrees dat de alternatieve migratieroutes alsook het creatief vermijden van de autoriteiten aan belang zullen winnen.

Met alle gevolgen vandien: een hogere menselijke tol, een stijgend aantal migranten in juridische limbo en een toename van de kosten voor grensbewaking en reddingsoperaties.

Verloren onderweg: universele waarden en rechten

Het lijkt erop dat de Europese Unie die gestoeld is op universele waarden en rechten zoals menselijke waardigheid, vrijheid, gelijkheid, solidariteit en de rechten van de mens, de voeling met het laatste ergens onderweg is verloren.

Het grensbeleid moet dringend worden herbekeken en de focus moet komen te liggen op respect voor de menselijke waardigheid, transparantie en solidariteit tussen de lidstaten. Maar zolang Frontex en het EU-grensbeleid worden geregeerd door de nationale belangen van de lidstaten is de kans op heroriëntering gering.

Het volledige onderzoek van Evelien Wauters kan je raadplegen in de Vlaamse ScriptieBank. Zij nam met haar scriptie deel aan de Vlaamse Scriptieprijs 2016.