Kan een flexibel ruimtelijke uitvoeringsplan ook rechtszeker zijn? De eeuwige discussie tussen planologen en juristen.

Inzending Vlaamse Scriptieprijs 2015.
Emma Vanderstraeten, Master of science in de Stedenbouw en Ruimtelijke Planning.

De baksteen in de maag.

Kijk eens rond. Wat zie je? Een stad die kreunt onder de vele auto’s die er nog steeds proberen in geraken? Bomen die hun best doen om een stukje natuur te vormen? Her en der verspreide bebouwing met stukken tuin erom heen?

Wat je ook ziet, onder elk stukje grond in Vlaanderen zit een plan dat bepaalt wat mag en wat niet. Zo hoort in een stad geen vervuilende industrie thuis, kan in een bos- of natuurgebied geen woning gebouwd worden en is een maïsvelden ver weg van alles niet de beste locatie voor een middelbare school.

Over stenen en oprispingen.

We worden er elk jaar, vooral naar aanleiding van Batibouw, attent op gemaakt dat het bezitten van een eigen, - uiteraard vrijstaand - huis met grote tuin en voldoende oprit voor minstens twee wagens de norm is. Langzaam ontwikkelde dit zich tot de idee dat Vlamingen geboren zijn met een baksteen in de maag. Het gevolg van die baksteen is de neiging van de Vlaming om exact te willen weten wat er precies mag gebouwd worden op zijn stukje land. Dit heet “rechtszekerheid”, het hoogste goed volgens mening bouwheer, en de centrale focus van mijn eindwerk. Ten allen tijde moet voor de Vlaming duidelijk zijn wat, waar en hoe hij mag bouwen. Liefst van al bouwt die zo veel, hoog, dens en lelijk mogelijk, maar dit terzijde. (Voor wie iets van de materie kent, hou u vooral niet in om spontaan aan Renaat Braem en/of Ugly Belgian Houses te denken.)

Haaks op deze eis tot rechtszekerheid voor de bakstenen staat de steeds luider klinkende kreet bij de ruimtelijke planner - de personen die voor heel wat zure oprispingen zorgen bij vele Vlamingen - over de nood aan “flexibiliteit”, de andere centrale focus van mijn eindwerk.

Ruimtelijke planners maken plannen, (tot voor kort heetten deze ‘gewestplannen’, momenteel spreekt men over ‘ruimtelijke uitvoeringsplannen’) die in zekere zin moeten voorspellen waar de maatschappij binnen x aantal jaar nood aan zal hebben. De plannen moeten toelaten om dit te realiseren zonder een vrijgeleide te zijn om eender wat te kunnen neerpoten.

Een trend zoals kangoeroe-wonen en co-housing kon moeilijk voorspeld worden. Net zoals de steeds vaker opduikende ‘pop up’ restaurants, winkels, koffiebars, noem maar op... Hoe leg je dan aan de graag bouwende Vlaming uit dat in de straat waar hij net zijn zuurverdiende stukje grond gekocht heeft, er géén kangoeroewoning kan gebouwd worden, waar tevens een kleine crèche uitgebaat wordt, maar enkel ruimte is voor vrijstaande eengezinswoningen van maximum twee verdiepingen? Hoe leg je uit dat in een winkelstraat géén restaurant mag komen dat toevallig ook fietsen verkoopt?

Beter 1 baksteen in de hand dan 10 op het plan?

Bovenstaande voorbeelden zijn het (enigszins paradoxale) gevolg van de collectieve baksteen in de maag en de hieraan gekoppelde eis van (absolute) rechtszekerheid. Indien een plan té exact en met té veel details moet regelen wat er wel en (misschien vooral) wat niét kan gebouwd worden op een zekere plaats, is dat plan enkele jaren later meer een obstakel voor onze bakstenen dan een facilitator. Want, een plan (zou) moet(en) kunnen inspelen op veranderende trends en dynamieken in de maatschappij. Hieruit volgt logischer wijze dat zo’n plan flexibel moet zijn, dixit de groep van de ruimtelijke planners, waartoe ik overigens zelf behoor.

Niet iedereen vindt deze redenering zo logisch. Zo’n plan maakt immers rechtsregels waar de bouwende Vlaming zich aan moet houden en moet aldus duidelijk en rechtszeker zijn, zo luidt het bij de juristen die met de materie bezig zijn. Niet te vergeten zijn de financiële motieven die gekoppeld kunnen worden aan de roep om boven alles toch zeker rechtszeker te zijn. Grond waarop zonder twijfel een woonblok kan gezet worden, levert immers meer op dan grond waar de opties nog niet volledig vastliggen.

Het essentiële meningsverschil tussen ruimtelijke planners en juristen wordt al te dikwijls uitgevochten voor één van België’s hoogste rechtscolleges, de Raad van State. Van deze wijze heren en dames wordt verwacht om enigszins duidelijk te maken hoe flexibel een plan dan wel mag zijn om ook voldoende rechtszeker te zijn. Een moeilijke evenwichtsoefening, zo blijkt uit een grondige analyse van haar rechtspraak die in het eindwerk gemaakt wordt, maar ook een moeilijke communicatieoefening. De Raad mag immers enkel haar licht werpen op de aspecten die door de advocaten naar voor worden geschoven. Het stroboscoop-gehalte wordt hierdoor wel erg groot.

Licht.

De overgrote meerderheid van het eindwerk ging om die reden op zoek naar enkele lichtpuntjes in de duisternis waardoor ruimtelijke planners zich kunnen laten leiden bij het maken van hun plannen. Het groot aantal plannen dat door de Raad van State naar de vuilnisbak verwezen wordt, toont aan dat hier dringend nood aan is. De lichtpuntjes, ofte enkele verlichte principes die in ere moeten gehouden worden, werden min of meer gevonden. Ik zeg “min of meer”, omdat ze in grote mate afhankelijk bleken te zijn van de specifieke context van het plan en van de manier waarop de makers van het plan één en ander verwoord hadden. Zo kan een plan wijzigen in de tijd. Het tijdstip waarop dit gebeurt duidelijk “bepaalbaar” zijn, maar niet noodzakelijk “bepaald”. In de rechtspraak is momenteel sprake van een heuse polemiek over de betekenis van deze woorden, om maar te duiden hoe diepgaand het debat eigenlijk gaat.

Rechtszekerheid voor de bouwende Vlaming is niet gelijk aan rechtszekerheid voor de ruimtelijke planners, die al te vaak tegen de muur lopen met een plan dat volgens de Raad niet voldoende rechtszeker is. En wees gerust, zo’n bakstenen muur is zeer hard!

Het eindwerk probeert zulke botsingen te voorkomen door aandachtspunten mee te geven aan de ruimtelijke planners en door enkele knelpunten aan te duiden in de werking van de Raad van State die dringend een oplossing vragen.