De toekomst van de Europese Toezichthoudende Autoriteiten: nieuw recept met klassieke toets
Europees financieel toezicht: een dichter-bij-uw-bed-show dan u waarschijnlijk dacht. De financiële crisis legde bloot dat doeltreffend financieel toezicht onontbeerlijk is voor een gezond financieel klimaat. In haar masterthesis stelt Sara De Moor de wijze waarop dit toezicht wordt georganiseerd, in vraag. Er kan namelijk worden vastgesteld dat het huidige sectorale toezichtsmodel niet (meer) strookt met de cross-sectorale structuur van datgene wat onder toezicht staat. De vraag rijst waarom een evolutie naar cross-sectoraal toezicht uitblijft: wat pleit tegen en voor sectoraal toezicht? Eveneens wordt een blik geworpen in de toekomst: hoe zou de Europese toezichtstructuur eruit kunnen zien, en idealiter, hoe zou deze er moeten uitzien?
De Europese Toezichthoudende Autoriteiten
Je kan ze het best vergelijken met de toezichthoudende directeur op de speelplaats: de Europese Toezichthoudende Autoriteiten (European Supervisory Authorities, hierna ‘ESAs’) overzien het Europese financiële speelveld en coördineren de manier waarop de lidstaten gevolg geven aan Europese financiële regelgeving. Er zijn drie ESAs, elk verantwoordelijk voor een andere financiële sector: EBA, voor de bankensector; ESMA, voor de investeringssector; en EIOPA, voor de verzekeringssector. De missie van dit olijke trio bestaat erin te vermijden dat de op Europees niveau geharmoniseerde prudentiële regels (regels die de financiële gezondheid van een individuele financiële instelling voor ogen hebben) en gedragsregels (regels die van toepassing zijn op de relatie tussen een financiële instelling en haar cliënten) een gefragmenteerde, lidstaat-specifieke uitwerking krijgen. Om die reden is iedere ESA in essentie dan ook de optelsom van haar deelnemende nationale toezichthouders, dewelke in principe verantwoordelijk zijn voor het dagdagelijks, lokale toezicht.
Verscheidene toezichtstructuren
De hierboven geschetste toezichtstructuur wordt het sectorale toezichtsmodel genoemd. Financieel toezicht kan echter ook op cross-sectorale wijze worden georganiseerd. Enerzijds via een geïntegreerde structuur, anderzijds via een zogenoemde ‘twin peaks’ structuur, dewelke gericht is op de doelen die financieel recht heeft. In een geïntegreerde structuur bestaat er slechts één enkele toezichthouder die zich bezighoudt met het volledige pakket aan micro-financiële regelgeving, en dit voor alle sectoren. Een twin peaks structuur maakt eveneens geen onderscheid qua sector, maar bevat twee toezichthouders: één voor prudentiële regelgeving, één voor gedragsregels.
Probleem: sectorale toezichtstructuur in een cross-sectorale financiële wereld
Zoals leerkrachten moeten toezien op de leerlingen in hun klas, zo moeten de ESAs toezien op de sector die zij elk onder hun vleugels hebben. “Piece of cake”, althans wanneer financiële producten en diensten, en de financiële instellingen die deze aanbieden, specifiek in te delen zijn in de banken-, of de investerings-, of de verzekeringssector. Je ziet de bui al hangen: in het huidige, continu aan verandering onderhevig, financiële klimaat wordt het almaar moeilijker om de best geplaatste financiële toezichthouder te matchen met diegene die en datgene dat toezicht vereist. De fundering waarop de pilaren van het Europese sectorale toezicht zijn gebouwd, vertoont meer en meer cross-sectorale kenmerken.
Bovenstaande observatie beschrijft een proces dat al enkele decennia in werking is en dat zich gedurende de komende jaren zal doorzetten: “the blurring of sectors”.
De historische logica van Europees sectoraal toezicht
In het pre-‘Europa’ tijdperk gaven verschillende historische gebeurtenissen in de lidstaten vorm aan de scheidingslijnen tussen de bankensector, de investeringssector en de verzekeringssector; de internationaal ontwikkelde financiële standaarden volgden dezelfde drieledige indeling. Wanneer de zogenaamde Europese eengemaakte markt zich voltrok, en de molen van Europese financiële regelgeving op gang kwam, werd de traditionele sectorale opsplitsing logischerwijze gevolgd. Nochtans kan worden opgemerkt dat het startschot voor Europese financiële integratie tevens het startschot betekende voor een toenemende cross-sectorale financiële markt. Verschillende lidstaten reageerden hierop proactief door op nationaal niveau een cross-sectorale toezichtstructuur aan te meten. Op Europees niveau blijven architecturale wijzigingen echter uit; de focus ligt daarentegen op het verwezenlijken van de slagzin “meer Europa”. De idee lijkt te zijn dat nationale toezichthouders een aantal toezichtsbevoegdheden zouden moeten afstaan aan de ESAs, wat het principe van gedecentraliseerd toezicht ondermijnt. Voorbeeld bij uitstek is het project Bankenunie, en het daarbij horende Gemeenschappelijke Toezichtsmechanisme waardoor de Europese Centrale Bank zich ontpopte als dé toezichthouder voor banken in de eurozone. Enige aanpassing aan de huidige toezichtstructuur staat niet op de Europese agenda.
Argumenten tegen en voor sectoraal toezicht
De afwezigheid van enige evolutie in de Europese toezichtstructuur haalt de nieuwsgierigheidstrekker over. De lijst met argumenten die pleiten ten nadele van sectoraal georganiseerde ESAs is overtuigend, maar hetzelfde geldt voor het aantal argumenten pro sectorale ESAs.
Contra sectoraal Europees toezicht kan, naast het reeds vermelde “blurring of sectors”, het belang aan krachtige regels aangaande consumentenbescherming worden vermeld. De stelling dat deze regels de sectorale opsplitsing overstijgen wordt bekrachtigd door het feit dat op dit vlak recent een eerste portie cross-sectorale regelgeving werd doorgevoerd. Sectoraal toezicht wordt eveneens op de helling gezet door de talrijke sector-overschrijdende uitdagingen waarvoor het financiële systeem staat, zoals onder meer de strijd tegen witwaspraktijken en de opkomst van technologie in het recht. Voor de aanhangers van het anti-sectorale kamp is de zaak kristalhelder: de sectorale toezichtstructuur heeft haar houdbaarheidsdatum overschreden.
Maar moeten we haar daarom kordaat naar de geschiedenisboeken verwijzen? Niet als het van de argumenten komende uit het kamp pro sectoraal Europees toezicht afhangt. Ten behoud van sectoraal toezicht, is er onder meer de ‘path dependence’ theorie. Op basis daarvan zou de drievoudige structuur zo gangbaar zijn, dat ervan afscheid nemen moeilijk is geworden, te meer omdat een ander toezichtsmodel niet per sebeter is en omdat er met het huidige model reeds goede resultaten zijn geboekt. Bovendien vindt het huidige toezichtsmodel steun bij financiële dienstverleners omwille van de opgebouwde sectorspecifieke expertise. Last, but certainly not least moet worden onthouden dat een specifieke structuur ondergeschikt is aan het einddoel, namelijk een efficiënte en effectieve coördinatie, communicatie en samenwerking tussen toezichthouders.
De toekomst van de ESAs: het beste van drie modellen in één
Op basis van de argumenten tegen en voor sectoraal toezicht, wordt getracht een optimaal toezichtsmodel te creëren. Het voorstel dat uit de bus komt, is er één dat de voordelen van de drie modellen - geïntegreerd, twin peaks en sectoraal toezicht - combineert in één nieuwe toezichthouder: de Europese Coördinator voor Financieel Toezicht. Integratie, met het oog op het centraliseren van kennis, methodes en middelen. Twin peaks, om tegemoet te komen aan de blurring of sectors. Sectoraal toezicht, om sectorspecifieke expertise in te schakelen waar nodig. Binnenin deze nieuwe instelling staan coördinatie, communicatie en samenwerking centraal. Assistenten van dienst zijn de nationale toezichthouders. Een heuse ommezwaai, maar misschien wel één die het hoofd kan bieden aan wat het financiële systeem te wachten staat. Een nieuw recept met klassieke toets.
