Suikerziek? Het Suikerbeleid van de Europese Unie ten opzichte van Afrikaanse landen. Trends, actoren, evolutie.

De afgelopen vijftien jaar is de internationale kritiek enorm toegenomen op het protectionistische beleid waarmee bepaalde Westerse industrielanden hun landbouwmarkten afschermen.  Zo was dit ook al geruime tijd het geval voor de manier waarop de Europese marktordening voor suiker is georganiseerd.  Al veertig jaar lang weet de EU zijn communautaire suikermarkt af te schermen door middel van het hanteren van een aantal protectionistische maatregelen.  Hiertoe behoren onder andere het verschaffen van garantieprijzen voor communautaire suiker (waardoor de Europese suikerproducenten een prijs voor hun suikerproductie ontvangen die tot drie maal boven de gewone wereldmarktprijs ligt), het instellen van invoerbeperkingen aan de Europese grenzen (waardoor veel suikerproducerende landen hun exportpotentieel niet ten volle kunnen benutten), en het verstrekken van exportrestituties voor de uitvoer van communautaire suiker (waardoor de Europese suikerexport gestimuleerd wordt, en de Europese lidstaten de kans krijgen om hun suikeroverschotten goedkoop op de wereldmarkt te dumpen).  Deze protectionistische handelsmaatregelen hebben vaak een negatief effect gehad op de sociale en economische stabiliteit van de suikerproducerende ontwikkelingslanden, en op het evenwicht van de wereldmarkt in zijn geheel.

Voor veel Afrikaanse ontwikkelingslanden is suiker één van de grootste nationale exportproducten, waardoor het dan ook vaak een belangrijke bron is voor buitenlandse inkomsten.  De inkomsten uit de suikerexport worden vaak gebruikt om industriegoederen aan te kopen die de verdere economische ontwikkeling van deze landen moeten ondersteunen.  Een goed functionerende suikerindustrie betekent niet alleen een kans voor een verdere economische ontwikkeling, maar ook een gelegenheid om de levensstandaard van de arme Afrikaanse huishoudens te verbeteren.  In Mozambique en Malawi bv. stelt de suikersector tienduizenden seizoensarbeiders tewerk, en verschaft het een leefbaar inkomen voor de arme plattelandsgemeenschappen die vaak zeer afhankelijk zijn van de inkomsten van hun suikerproductie.

Sinds het begin van de hervormingsonderhandelingen in de periode 2002-2003 zijn de mogelijke consequenties die de suikerhervormingen met zich kunnen meebrengen onderwerp van discussie en speculatie.  Vooral de suikerproducerende ontwikkelingslanden die sinds 1975 een preferentiële handelsrelatie op het vlak van suiker onderhouden met de EU vrezen een negatieve impact van de hervormingen op hun sociale en economische welvaart.  Deze bevoorrechte relatie, die wordt vormgegeven door het ACP-EU Suikerprotocol en het Special Preferential Sugar Agreement, voorziet in een niet-wederkerige tariefvrije toegang tot de Europese markt voor een vastgelegde hoeveelheid suiker uit deze landen.  De landen die tot het Suikerprotocol behoren, hebben niet alleen het voordeel dat ze niet belemmerd worden door de hoge Europese tariefbarrières, maar ook dat ze dezelfde hoge garantieprijs voor hun suiker krijgen die voorzien wordt voor de Europese suikerproducenten.  Het is dan ook niet meer dan logisch dat deze groep van begunstigde ontwikkelingslanden zich ernstig zorgen maakt over de mogelijke gevolgen die de erosie van de preferentiële handelsrelatie met zich kan meebrengen.

In deze scriptie zal dan ook onderzocht worden wat de mogelijke impact zal zijn van de recente hervormingen van het Europese suikerbeleid op de suikerproducerende Afrikaanse landen.  Meer specifiek zal hier gekeken worden naar de impact van de hervormingen op het sociale en het economische vlak van deze landen.  Over het algemeen wordt aangenomen dat de hervorming van de Europese marktordening voor suiker een grote rol zal spelen in de verdere ontwikkeling van de Afrikaanse suikerindustrieën, en hun competitiviteit op zowel globaal als regionaal niveau.  Vooral de erosie van de preferentiële suikerhandel tussen de EU en de ACP-landen, zal van groot belang zijn voor de verdere sociale en economische evolutie van de suikerproducerende Afrikaanse landen.

Omdat de landen en de regio’s van het Afrikaanse continent onderling sterk van elkaar verschillen op het vlak van suikerproductie, heb ik ervoor gekozen om mijn onderzoeksopzet af te bakenen tot de suikerproducerende landen in de zuidelijke en oostelijke regio’s van Afrika.  De reden hiervoor is omdat deze regio’s de grootste suikerproducenten en ‑exporteurs in Afrika zijn.  Zij zullen bijgevolg dus waarschijnlijk ook de grootste economische en sociale weerslag ondervinden van de geplande Europese hervormingen.  Voornamelijk de gevolgen voor de Afrikaanse landen (zowel de minst ontwikkelde landen als de niet-minst ontwikkelde landen) die tot het ACP-EU Suikerprotocol behoren, zullen hier worden besproken.  Het uiteindelijke doel van deze scriptie is om aan de hand van een aantal factoren een onderscheid te kunnen maken tussen de Afrikaanse landen die zullen winnen bij een verdere hervorming van het suikerbeleid, en de Afrikaanse landen die hierbij zullen verliezen.

Ik heb ervoor gekozen om in dit onderzoek niet enkel de handelsrelatie tussen Europa en Afrika op het vlak van suiker te schetsen, maar tevens ook de bredere historische, economische en politicologische context weer te geven waarin de evolutie en de hervormingen van deze handelsrelatie hebben plaatsgevonden.  Voor het politicologische uitgangspunt van mijn thesis zal vooral gekeken worden naar de verschillende actoren en niveaus die een duidelijke impact gehad hebben op de hervormingen.  Zo zal ondermeer de invloed van de laatste twee WTO-onderhandelingsrondes worden besproken, alsook de invloed van de interne hervormingen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, de grote suikerlobby’s uit zowel de EU als uit de ACP-landen, en de uitbreiding van de EU naar Centraal- en Oost-Europa.  Ook de politicologische en economische context waarin de historische en de recente ontwikkeling van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en het Europese suikerbeleid zich hebben afgespeeld, zullen in dit onderzoek uitvoerig aan bod komen.  De bedoeling van deze brede onderzoeksopzet is om een soort van totaalbeeld te schetsen waarin zoveel mogelijk relevante factoren zijn opgenomen, die een bijdrage hebben geleverd aan deze complexe handelsrelatie.